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“有组织的不负责任”是贝克风险社会理论中的重要概念。贝克认为，包括公司、政策制定者和专家结成的联盟在内的各种社会组织制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语来推卸责任。“有组织的不负责任”并非指有组织、有计划、有预谋地逃避责任，而是指相关责任主体利用组织中复杂的结构、分工体系来转嫁与推卸责任；即以组织体系非常复杂为理由，作为这些组织为其成员推卸责任的法宝。 我国现行环境风险管理立法和执法之所以有效性不足，其中一个重要原因就是没有抓住和针对“有组织的不负责任”这一要害和主要矛盾。而建立健全我国环境风险管理制度的一个重要任务和关键环节，就是要建立破解“有组织的不负责任”的环境风险防治法律机制。 实践表明:我国政府环境风险管理“失灵” 目前我国正处在一个环境风险多发和上升的时期，已进入污染事故多发期和矛盾凸显期，环境风险及其损害已经成为制约经济社会发展和人民健康发展的一个重要因素。 平心而论，经过数十年的环境法制建设，不仅我国现行环境风险管理方面的法律已经初步形成体系；而且已经建立起由全国人民代表大会立法、监督，各级政府负责、领导，环境资源行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理，“条块管理结合、中央和地方管理结合、行政区域管理和流域管理结合”的环境资源管理体制；并且已经建立一支由数十万管理执法人员组成的环境资源管理执法队伍。上述努力虽然取得了一定成效，但是我国的环境风险事故(事件)及其所造成的损害和其他有害影响，并没有因上述立法、管理、监督在表面上的增强而得到有效遏制和减少，反而呈现出某种上升、加剧的趋势。以至于有环保官员曾发出“环保部门立法虽多，管用的不多”的感叹。在法学上，一般将这种情况称为政府失灵和法律失灵；说轻点是政府环境风险管理不到位、环境立法缺乏足够的有效性。 客观地说，造成这种状况的原因很多，其中一个重要原因是，我国现行有关环境风险管理的立法和执法没有抓住“具有中国特色的环境风险”的要害和关键。环境风险及其损害事件(事故和案件)的发生具有不确定性、复杂性和综合性，对其评估也要较高的技术条件。因此，在防治环境风险及其损害事件时，人们往往寄希望于政府，事实上我国实行的一直是“政府主导的环境风险防治政策和机制”。但是，涉及防治环境风险及其损害事件的政府机构很多，这些政府机构结构盘根错节、关系错综复杂、分工相当精细。大量事实说明，有关环境风险的政府管理本身存在难以避免的失误，在防治环境风险政策制定、制度安排等方面往往因为一些政府负责人的“急功近利”、“单纯追求GDP政绩”而失灵、失效。更为严重的是，在防治环境风险及其损害事件的活动中，有不少行为是属于“有组织的不负责任”，即在政府的领导或组织下，打着“发展经济”、“确保经济增长”、“GDP增长是硬指标”的旗帜进行违法活动甚至干预执法，结果导致更为严重的环境风险及其人员、财产和生态损失。而当环境风险及其损害事件发生后，各种政府组织在处理防治环境风险及其损害事件的过程中总是想方设法以“处理环境风险事故不能妨碍经济增长”、“追究环境违法责任不能影响GDP增长”、“此事与本组织无关”或“我们在这个过程中只是一个次要的参与者”为理由来回避自己的责任问题，其结果往往是由于“有组织的不负责任”而根本无法查明谁是真正的责任人，环境责任问责制也无法得到真正落实。 健全环境风险防治法律机制 破解“有组织的不负责任” 针对我国环境风险管理中“有组织的不负责任”这一要害，以规范政府环境风险防治责任为重点的环境风险防治法律机制，应该正确处理和协调如下几项关系: 1.针对“重政府经济责任，轻政府环境责任”的倾向，通过环境风险管理立法正确处理和协调政府责任中的经济责任与环境责任的关系，增强环境保护责任在政府责任中的地位和政府防治环境风险工作的重要性。在某些环境资源问题特别严重的地区和环保领域应该强调“环境保护一票否决制”，强调政府环境责任的独立性和不可取代性，甚至强调政府环境责任在其他政府责任中的优先地位。 2.针对“环境立法中‘治民’条款多，‘治官’条款少”的倾向，通过环境风险管理立法提高政府环境责任在我国环境法律中的分量和比重，增强环境法律规范政府环境行为和“治官”的功能。只有将企业环境责任与政府环境责任结合起来、兼顾追究环境行政相对人的法律责任与追究政府的环境法律责任，才能提高我国环境风险管理法规的有效性。 3.针对“重政府权力制度、轻政府问责制度”的倾向，通过环境风险管理立法，明确规定追究政府及政府官员环境法律责任的具体措施、程序和制度，加强和健全政府环境责任问责制，才能破解环境风险防治工作中的“有组织的不负责任”弊病。 4.针对“重政府环境权力，轻政府环境义务”的倾向，通过环境风险管理立法正确处理和协调政府环境责任中权力与义务的关系，进一步提高政府在环境保护领域的公信力和服务能力。环境立法应该正确处理和协调政府环境管理中管制与服务的关系、兼顾环境管制与环境服务，突出政府环境职责(义务)本位，以政府环境义务和行政相对人的环境权利制约政府的环境权力，保障政府环境权力的行使和政府环境义务的履行，全面、协调地发挥政府的环境指导、控制和服务等功能。 5.针对“重政府机关的环境责任，轻其他国家机关的环境责任”的倾向，通过立法正确处理和协调国家机关内部政府行政机关的环境风险防治责任与其他国家机关的环境风险防治责任的关系，充分发挥政府行政机关与其他国家机关在环境风险防治方面的自觉性、积极性和创造性。环境风险管理法的实施是一项系统工程，需要国家立法机关为环境法的实施提供可靠的法律基础并进行有效的法律监督，需要国家行政机关、人民法院和人民检察院等国家机关各负其责、合作协同执法。 6.针对“重政府环境保护行政主管部门的环境责任，轻政府负责人的环境责任”的倾向，通过环境风险管理立法正确处理和协调政府内部的环境保护行政主管部门与政府负责人的环境责任的关系，促使环境保护行政主管部门与政府负责人对环境保护共同负责。实践证明，要解决我国环境立法中的政府环境责任问题，首先应该解决和明确政府负责人的环境责任。如果政府负责人(如省长、市长、县长)缺乏环境责任或不重视环保，那种希望通过加强政府环保局的权力来制约其上级(如省长、市长、县长)的想法或措施，不能说毫无效果，但肯定收效不会很大。应当建立健全政府负责人特别是省长、市长、县长等对本辖区的环境质量和环境保护负责的责任制度，才能有效破解环境风险防治工作中的“有组织的不负责任”弊病。 7.针对“重政府环境责任中的行政调整机制，轻政府环境责任中的其他调整机制”的倾向，通过立法正确处理和协调行政调整和社会调整这两种机制的关系，充分发挥行政调整、市场调整和社会调整这三种机制在政府环境风险管理中的作用，促进政府环境责任的全面落实。 (作者系中国法学会环境资源法学研究会会长、武汉大学环境法研究所所长) (来源:人民政协网) |
